美國退出《巴黎協定》的負面沖擊和正向效應

2017-11-8 13:49 來源: 中國科學院院刊 |作者: 潘家華

特朗普宣布退出《巴黎協定》,不會對“巴黎氣候進程”帶來顛覆性的破壞,反而可能有助于增進國際氣候進程的其他引領者、中堅者、協力者和參與者的共識,強化立場。

不論特朗普退與不退,《巴黎協定》所規定的進程不可能一帆風順,不可能毫無阻力、毫無懸念、毫無困難地實現目標。中國作為全球氣候治理的引領者,不必自我拔高去充當主導者,也不必自我降格以求隨大流。

美國退出《巴黎協定》的負面沖擊和正向效應


全球應對氣候變化行動回顧

氣候變化問題,因科學事實而緣起,因國家利益而紛爭,因國際政治而彷徨。

1992年世界主要國家達成全球共同應對氣候變化的《聯合國氣候變化框架公約》,歷經“自上而下”速減低碳之1999年《京都議定書》模式“零和博弈”無贏結局的困惑,隨后從巴厘島會議的多軌并行到2009年《哥本哈根協議》 “三軌合一” 的功虧一簣,最終到2015年達成“自下而上”的廣泛參與、自主貢獻、且行且調整的《巴黎協定》無輸導向行動,終于迎來全球氣候治理的革命性突破。


相對于《京都議定書》歷時8年坎坷而殘缺不全的生效,《巴黎協定》不到1年時間即滿足生效條件而進入實施階段。


三軌合一——2007年,印尼巴厘島的聯合國氣候會議就《京都議定書》第二承諾期談判明確京都締約方發達國家、非締約方發達國家和發展中國家氣候行動等內容,即“三軌并行”的談判,繼而在2009年哥本哈根氣候會議上形成一攬子的《哥本哈根協議》,但《哥本哈根協議》并沒有獲得通過即夭折了。然而,哥本哈根談判達成的“三軌合一”的法律構架,得以在《巴黎協定》中傳承并強化。

而2017年6月1日,特朗普終于明確宣布退出《巴黎協定》。盡管國際社會已經有足夠的心理預期,但還是引發了世界對《巴黎協定》所啟動的“巴黎氣候進程”的普遍擔心。

《巴黎協定》仍會繼續,不可逆轉

從《巴黎協定》所規定的“巴黎機制”看,其特點在于“穩”,沒有急于求成的強制目標,沒有針對不作為的懲罰要求。

遠景目標——相對于工業革命前不高于2℃,并探討不高于1.5℃的可能性
中期目標——是在21世紀下半葉實現溫室氣體凈零排放
近期目標——是盡早實現溫室氣體排放峰值

可見,《巴黎協定》的目標是明確的,但實現的時間是具有彈性的。各締約方對于“巴黎目標”,沒有法律約束性的承諾,只有自主決定的貢獻。因而,《巴黎協定》作為一個國際法律文件,從執行層面上講,似乎不存在“存”或“廢”的問題,從這一意義上講,“巴黎氣候進程”不可能逆轉。

“特朗普現象”的存在,表明國際社會需正視挑戰,不必“揠苗助長”期望提前實現“巴黎目標”。中國有句民諺,“不怕慢,就怕站”,只要方向明確,步履穩健,久久為功,人類應對氣候變化的努力,必將修成正果。

負面影響的正能量


普遍而言,國際社會看重美國,希望美國能夠擔當起“帶頭大哥”的作用,與國際社會一起,推進“巴黎氣候進程”;對于特朗普宣布退出《巴黎協定》,人們普遍表現出失望、無奈、困惑,甚至憤怒,但人們所擔心的5個負面影響也正是5個正能量所在,對推動《巴黎協定》更加有力。


1
對國際政治意愿動搖的擔心

《巴黎協定》談判中,中美幾度聯手,發表聯合聲明,共同提交批準文書,表現出強有力的國際政治引領作用。

負面沖擊

盡管美國在《巴黎協定》排放格局中的地位相對于“京都時期”有所弱化,但還是歷史累積的溫室氣體第一排放大國、當前乃至于今后相當長一段時期的第二排放大國。

美國在經濟上和軍事上的絕對強勢地位,也不是其他經濟體可以簡單挑戰的;美國的技術優勢,在全球處于總體的領先地位。因此一旦美國表現出動搖,人們自然認為這是全球應對氣候變化國際政治意愿的弱化。

《巴黎協定》談判中美聯手——2014年,北京APEC會議期間,中美兩國政府發表聯合聲明,隨后在2015年紐約聯合國峰會上,中美兩國元首再度發表聯合聲明,強烈推進《巴黎協議》的達成;2016年9月,中美兩國首腦在杭州20國集團(G20)峰會期間,共同向聯合國秘書長遞交批準文書,促成《巴黎協定》的生效實施。


在氣候變化談判中,美國是“傘形集團” 的“首席代表”,那么“傘形集團”其他成員國(如日本、澳大利亞、加拿大)是否也會如同“京都氣候進程”一樣,步美國后塵?


正向效應

在2017年5月的G7峰會、6月的G20峰會上,關于氣候變化和《巴黎協定》,與會國形成涇渭分明的6對1、19對1格局,美國的“特立獨行”,并沒得到任何“盟友”的點贊和參與,表明美國退出的孤立和世界團結推進“巴黎氣候進程”的狀況。


 傘形集團(Umbrella Group)——是一個區別于傳統西方發達國家的陣營劃分,用以特指在當前全球氣候變暖議題上不同立場的國家利益集團,具體是指除歐盟以外的其他發達國家,包括美國、日本、加拿大、澳大利亞、新西蘭、挪威、俄羅斯、烏克蘭。因為從地圖上看,這些國家的分布很像一把“傘”,也象征地球環境“保護傘”,故得此名。這些國家多拒絕參與談判《京都議定書》第二承諾期的目標。

2
對氣候資金缺口的擔心

負面沖擊

應對氣候變化需要資金,發達國家可以自籌或依靠市場,而廣大的發展中國家,尤其是欠發達國家、內陸發展中國家和小島嶼發展中國家,發展水平低,氣候脆弱性強,資金內生能力弱,資金對外依存度大。一旦美國作為最大的發達國家明確退出,《巴黎協定》所預期的全球應對氣候變化的資金缺口,必將阻礙“巴黎氣候進程”。應該說,這一擔心是現實的,真實的。

正向效應
也許資金沒那么重要

然而,如果換一種視角考察一下,會發現資金本身并沒有那么重要。1992年巴西里約聯合國環境與發展大會上,發達國家表示其國際發展援助支出不低于其國內生產總值的0.7%。事實上,除了極少數經濟體量較小的北歐國家外,體量較大的發達國家沒有一個兌現其政治承諾。

求人不如求己

中國實現聯合國千年發展目標,并沒有依靠多少來自發達國家的援助。而且,即使是氣候變化資金承諾兌現,也不可能滿足發展中國家應對氣候變化的巨額需求。


在這種情況下,特朗普的退出,正好給了犯有“資金依賴癥”的國家和人們一記猛棍,使他們開始認同“丟掉幻想,腳踏實地,擼起袖子,行動起來”。


3
對美國不作為的擔心

負面沖擊

美國經濟體量大、人均碳排放高,如果美國不采取減排行動,必然會對“巴黎目標”產生巨大的負面影響。事實上,特朗普不僅拒絕提供支持國際應對氣候變化的資金,對美國國內的減排,也廢除了許多積極政策,減少了聯邦政府的經費支出。影響是顯然的。


正向效應

然而,如果我們實際考察美國的歷史與現實,擔心自然會消解。

從歷史而言,美國退出《京都議定書》后,實際上仍然在低碳的道路上前行,總量和人均水平均處于下降通道。美國從20世紀90年代的人均碳排放二氧化碳超過20噸/年,已減少到2016年的人均不足16噸/年。這一趨勢是必然的,不會因為簡單的某些政策調整而終止。

從現實而言,低碳是大勢所趨,是競爭力所在。美國的地方政府和企業部門不可能主動放棄其優勢的競爭地位。從對特朗普退出《巴黎協定》的反應看,許多美國地方政府和企業表示仍會繼續低碳行動。

4
對可能滯緩低碳技術進步的擔心

負面沖擊

研發投入具有時滯效應,也具有不確定性。因而,許多國家在財政預算中拿出一定比例的額度,用以支持低碳技術的研發和補貼。例如風電、光伏發電的上網電價、純電動汽車的補貼、低碳建筑的政策優惠等,對于低碳技術的研發和推廣應用,起到了“四兩撥千斤”的良好效果。如果美國聯邦政府消減支持研發的財政投入,則可能滯緩低碳技術的演進。
正向效應

但從某種角度上,政府的財政投入,多“有心栽花花不活”,而企業的自主研發,則“無意插柳柳成蔭”。美國的特斯拉純電動汽車,并不是靠政府財政研發投入推出的。《巴黎協定》目標所給出的巨大的市場預期,已經形成一只巨大的“看不見的手”,指揮著投資商、企業家和社會,大力投入低碳技術。

5
對全球氣候治理領導力缺失的擔心

負面沖擊

冷戰結束后,美國一國獨霸的單極世界給國際社會造成一種心理預期,“國際社會需要美國的領導,需要美國主持國際事務。”在世界銀行、國際貨幣基金組織以及世界貿易組織等世界經濟組織中,美國的話語地位顯然是強勢的。

人們在意美國,是因為美國的強勢。但是,這種格局在變化。

美國的能源消費處在下降通道

世界能源的消費格局中,美國從20世紀70年代占世界總量的29%到現在的16%;美國占世界總產出的份額,也從20世紀60年代的40%下降到2016年的25%左右:處在下降通道。

新興經濟體在上升

而同期能源消費占比,中國則從7%上升到23%,占世界總產出的比重也從不足5%提升到16%左右。新興經濟體在世界的地位,處于上升通道。這樣,不論中國、印度等新興經濟體是否已做好準備,都被推到了全球治理的前臺。


正向效應

中國、印度等新興經濟體雖不可能取代美國,但與歐盟和其他發展中國家一起,也會表現出責任擔當,不會讓“巴黎氣候進程”停滯不前,更不會自行終止“巴黎氣候進程”。

針對特朗普要重新談判的表示,歐盟主要國家領導人一口回絕,絕不重新談判,中國、印度等新興國家立場堅定,維護《巴黎協定》。因而,國際氣候治理架構會進一步強化而不是弱化。

中國應積極引領,有限擔當

由于中美在促成《巴黎協定》的談判和生效方面的努力,一方面使得國際社會包括美國官方在內的聲音呼喚中國填補美國退出留下的空缺;另一方面,中國國內也有許多聲音認為美國退出給了中國機會,中國應當仁不讓,擔當全球氣候治理領導者的角色。而筆者認為,中國應發揮“積極引領,有限擔當”的角色。

為何中國要積極扮演這種角色

關于領導者角色,首先要有一個明確的界定或理解。領導者具有壟斷地位、主導地位、引領地位、貢獻地位、參與地位等多種層次。“冷戰”期間美蘇爭霸,競爭主導權;“冷戰”結束后的單極世界,美國具有相當程度的壟斷地位。

顯然,中國不具備“超級大國”的地位和思維,但是立場堅定,貢獻有力,走在前面,具有引領者地位。這也就意味著,中國的領導者地位,不會是去主導,更不會尋求壟斷。

即使是經濟、政治、軍事具有壟斷和主導地位的國家,在國際事務中沒有也不可能承諾資金、技術和“大躍進”式的減排目標,中國沒有這個能力,也沒有必要在資金、技術上填補美國退出留下的空缺。

中國作為氣候進程引領地位的領導力,可以借鑒美國,授之以道為要,授之以漁次之,授之以魚再次。授之以魚,主要是宣介“魚”的存在和機遇。授之以漁,主要是傳播捕“魚”的方法。授之以道,主要是開導轉觀念、轉方式、自主創新。

中國改革開放后的工業化、城市化進程,并不是靠發達國家的經濟援助實現的,實際上,發達國家的無償援助十分有限。真正推進中國經濟發展的,是改革,是市場。

因此,給錢給物只能是少量的、次要的;關鍵是價值理念和市場機制的構建。即使對于發達國家,《巴黎協定》也沒有明確規定有法律約束意義的“絕對”擔當。不論是減排目標還是資金貢獻,不僅具有資源屬性,而且具有市場屬性。例如資金,就包括了私營企業的參與和貢獻。

國際社會和美國國內所作出的反應表明,美國退出《巴黎協定》產生的負面沖擊,繼而帶來的卻是正向效果。推進“巴黎氣候進程”,中國的引領地位不可或缺,但也不可急于求成,只能有限擔當,順勢作為。

巴黎協定
《巴黎協定》是2015年12月12日在巴黎氣候變化大會上通過、2016年4月22日在紐約簽署的氣候變化協定,該協定為2020年后全球應對氣候變化行動作出安排。中國全國人大常委會于2016年9月3日批準中國加入《巴黎氣候變化協定》,中國成為第23個完成批準協定的締約方。

作者:潘家華    中國社會科學院城市發展與環境研究所所長, 研究員。國家氣候變化專家委員會委員、國家外交政策咨詢委員會委員(2010-2014年)、北京市政府專家顧問委員會委員(2012年至今)、《城市與環境研究》主編。主要研究領域包括可持續發展經濟學、可持續城市化、土地與資源經濟學、世界經濟等。
文章節選改編自:
潘家華. 負面沖擊正向效應—美國總統特朗普宣布退出《巴黎協定》的影響分析. 中國科學院院刊, 2017, 32(9): 1014-1021.

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